Finanzausgleich und Grundsteuer – Dirk Löhr

Wann wächst zusam­men, was zusam­men­ge­hört?

Im Blog­bei­trag vom 26. August (FINANZAUSGLEICH – QUOD LICET IOVI, NON LICET BOVI) wur­de die Belas­tung beschrie­ben, die gera­de kreis­freie Städ­te und Stadt­staa­ten mit ihren zen­tral­ört­li­chen Funk­tio­nen zu tra­gen haben.

Hier­mit sind hohe Infra­struk­tur-Fix­kos­ten ver­bun­den, die aber der­zeit zu einem erheb­li­chen Teil als exter­ne Effek­te („Spill­overs“) v. a. den Kom­mu­nen im „Speck­gür­tel“ der gro­ßen Städ­te zugu­te­kom­men. Die Stadt­staa­ten und kreis­frei­en Städ­te haben zwar einen ent­spre­chend hohen Fix­kos­ten­ap­pa­rat aus den zen­tral­ört­li­chen Ein­rich­tun­gen am Bein, kön­nen die­sen aber nicht ange­mes­sen finan­zie­ren. Leis­tungs­an­ge­bot und Finanz­aus­stat­tung sind ent­kop­pelt. Die Fol­ge ist eine ent­spre­chend hohe Ver­schul­dung. Abbil­dung 1 illus­triert exem­pla­risch die pro-Kopf-Ver­schul­dung der Kom­mu­nen in Nord­rhein-West­fa­len, gereiht nach Gemein­de­grö­ßen­klas­sen:

Abbil­dung 1: NRWs-Pro-Kopf-Ver­schul­dung der Kom­mu­nen
(Eige­ne Dar­stel­lung, Quel­le: HaushaltsSteuerung.de)

In unse­rem anfangs erwähn­ten Blog­bei­trag haben wir eben­falls dar­ge­stellt, dass eine – aller­dings oft unpo­pu­lä­re Opti­on – die Ein­ge­mein­dung von „Speck­gür­tel-Kom­mu­nen“ sein kann. Den eigent­li­chen Schlüs­sel zur Lösung der Ver­schul­dungs­pro­ble­ma­tik für Zen­tra­le Orte lie­fert jedoch das Hen­ry Geor­ge-Theo­rem (z. B. Arnott / Sti­glitz 1979). Hier­nach schafft das kom­mu­na­le Leis­tungs­an­ge­bot (v. a. die öffent­li­che Infra­struk­tur) über­haupt erst die Boden­ren­ten – die Kom­mu­nen und ihr staat­li­cher „Over­head“ sind „rent-crea­ting insti­tu­ti­ons“ (Har­r­i­son 2006). Umge­kehrt kön­nen die Boden­ren­ten auch zur Finan­zie­rung der Fix­kos­ten der öffent­li­chen Infra­struk­tur ver­wen­det wer­den – dies ist das Prin­zip der „sich selbst finan­zie­ren­den Infra­struk­tur“ (Har­r­i­son 2006). Im Ide­al­fall (Voll­ab­schöp­fung der Boden­ren­te, opti­ma­le Bevöl­ke­rungs­grö­ße etc.) wären gar kei­ne ande­ren Steu­ern für die Finan­zie­rung der Fix­kos­ten der Infra­struk­tur nötig (die alte Idee der „Sin­gle Tax“). Aller­dings funk­tio­niert das Prin­zip der „sich selbst finan­zie­ren­den Infra­struk­tur“ nur inso­weit, wie die durch die (kom­mu­na­le) Infra­struk­tur erzeug­ten Boden­er­trä­ge nicht in ganz ande­re Kas­sen flie­ßen – sei­en die­se nun pri­vat oder öffent­lich. Der anfangs erwähn­te Blog­ar­ti­kel stell­te dar, dass das Hen­ry Geor­ge-Prin­zip umso mehr ero­diert wird, je höher
a) der Anteil der pri­va­ti­sier­ten Boden­ren­ten ist und
b) je stär­ker der Kon­nex „Infra­struk­tur­in­ves­ti­ti­on – Fin­an-
zie­rung aus Boden­ren­ten“ durch die Ver­ge­mein­schaf­tung
von Steu­ern und den Finanz­aus­gleich aus­ein­an­der­ge­ris-
sen wird.

Zu a) Den stei­gen­den Anteil der Boden­ren­te am Volks­ein­kom­men stellt Abbil­dung 2 dar. Das Hen­ry Geor­ge-Prin­zip der Kopp­lung von Leis­tungs­an­ge­bot und Finanz­aus­stat­tung wird hier zer­ris­sen, weil nur ein gerin­ger Pro­zent­satz der kom­mu­nal geschaf­fe­nen – und in den letz­ten Jah­ren stark ange­stie­ge­nen – Boden­ren­ten (nach mei­nen vor­läu­fi­gen Berech­nun­gen dürf­te die­ser unter­halb von 15 Pro­zent lie­gen) über­haupt durch Steu­ern abge­schöpft wird.

Erst der Steu­er­staat macht es mög­lich, dass die durch die Öffent­lich­keit (Agglo­me­ra­ti­on von Fach­kräf­ten, Nach­fra­ge, öffent­li­cher Infra­struk­tur) geschaf­fe­nen Boden­ren­ten pri­va­ti­siert wer­den; die dadurch ent­ste­hen­de Finan­zie­rungs­lü­cke wird durch die Sozia­li­sie­rung pri­vat geschaf­fe­ner Wer­te (= Steu­ern) mehr schlecht als recht gefüllt.

Zu b) Doch auch im öffent­li­chen Bereich wird aus­ein­an­der­ge­ris­sen, was zusam­men­ge­hört. Vor allem Gemein­schafts­steu­ern und Finanz­aus­gleich ent­kop­peln Leis­tungs­an­ge­bot und Finanz­aus­stat­tung von Kom­mu­nen und Län­dern. Nun sind aber die Boden­ren­ten das Poten­zi­al, aus dem die Steu­ern letzt­lich geschöpft wer­den („ATCOR“: all tax comes out of rent; Gaff­ney 2009). „Radi­ziert“ sind die Boden­ren­ten aber in den Kom­mu­nen. Die­se tra­gen die Letzt­ver­ant­wor­tung für die Inwert­set­zung von Land. Die auf­kom­mens­stärks­ten Steu­ern (Ein­kom­men-, Kör­per­schaft- und Umsatz­steu­ern) sind aber Gemein­schafts­steu­ern; sie lei­ten zunächst einen erheb­li­chen Teil der lokal geschaf­fe­nen Boden­ren­ten in einen zen­tra­len Topf. Im Gegen­zug ver­sucht man, die finan­zi­ell weit­ge­hend ent­blöß­ten Kom­mu­nen wie­der über den Finanz­aus­gleich not­dürf­tig zu beklei­den. Not­dürf­tig, denn von dem Anteil an Boden­ren­ten, der über­haupt durch Steu­ern in die öffent­li­che Hand über­führt wird, lan­det mehr als die Hälf­te eben nicht bei Kom­mu­nen und Län­dern, son­dern bleibt beim Bund hän­gen.

Damit Kom­mu­nen (und auch Län­der) einen ange­mes­se­nen Anteil des über ihre Leis­tun­gen erzeug­ten sozia­len Über­schus­ses bekom­men, bie­tet sich v. a. eine Stär­kung der Grund­steu­er an. Die Akzep­tanz der Grund­steu­er könn­te erhöht wer­den, indem im glei­chen Zuge ande­re Steu­ern gesenkt wer­den (Tax Shift). Die Grund­steu­er soll­te dabei als Boden­wert­steu­er aus­ge­stal­tet sein, denn nur die­se kann den sozia­len Über­schuss abschöp­fen, der in und von den Gemein­den geschaf­fen wur­de – eben die Boden­ren­te. Will man den Kom­mu­nen den Gegen­wert des­sen zuflie­ßen las­sen, was durch ihr Leis­tungs­an­ge­bot geschaf­fen wur­de, muss die Grund­steu­er aber aus dem kom­mu­na­len und län­der­be­zo­ge­nen Finanz­aus­gleich (bei der Bemes­sung der Finanz­kraft) ent­las­sen wer­den.

Ein ers­ter Schritt in die rich­ti­ge Rich­tung stellt inso­weit der jüngs­te Vor­schlag der uni­ons­re­gier­ten Bun­des­län­der dar, das Sys­tem des Län­der­fi­nanz­aus­gleichs auf eine neue Basis zu stel­len. Ent­spre­chen­de Kon­zep­te tun allein des­we­gen Not, weil 2019 der jet­zi­ge Län­der­fi­nanz­aus­gleich, der Soli­dar­pakt II mit Ost­deutsch­land und ande­re Finanz­ge­set­ze aus­lau­fen. Nach den Vor­stel­lun­gen der uni­ons­re­gier­ten Län­der soll der Län­der­fi­nanz­aus­gleich nur noch über den Umsatz­steu­er-Aus­gleich abge­wi­ckelt wer­den (also den bis­he­ri­gen Umsatz­steu­er-Vor­weg­aus­gleich). Der Län­der­an­teil am gesam­ten Umsatz­steu­er­auf­kom­men wird dabei ent­spre­chend der Ein­woh­ner­zahl den ein­zel­nen Län­dern zuge­ord­net. Im Vor­schlag der uni­ons­re­gier­ten Län­der soll eine – durch den Bund finan­zier­te – Modi­fi­ka­ti­on die unter­schied­li­che Finanz­kraft der Län­der durch Zu- und Abschlä­ge berück­sich­ti­gen. Ins­be­son­de­re die ost­deut­schen Län­der sol­len so nicht schlech­ter gestellt wer­den als bis­her.
Aller­dings haben ins­be­son­de­re finanz­schwa­che SPD-Län­der wie Ber­lin skep­tisch auf die­se Plä­ne reagiert. Auf den Gedan­ken, die Reform des Finanz­aus­gleichs mit einer Grund­steu­er­re­form zu ver­bin­den und zu die­sem Zwe­cke die Grund­steu­er aus dem Finanz­aus­gleich her­aus­zu­neh­men, kam man ohne­hin bis­lang nicht. Dies,
obwohl einer sach­ge­rech­ten Grund­steu­er­re­form neben befürch­te­ten Ver­schie­bun­gen der Abga­ben­be­las­tung bei den Steu­er­pflich­ti­gen v. a. die Ände­rung der Finanz­mit­tel­ver­tei­lung unter den Län­dern beim Finanz­aus­gleich im Wege stand (und immer noch steht);
und obwohl gera­de die hoch­ver­schul­de­ten und mehr­heit­lich SPD-regier­ten Stadt­staa­ten Ham­burg, Ber­lin und Bre­men beson­ders davon pro­fi­tie­ren wür­den, wenn die dort hohen Boden­ren­ten auch in die eige­nen Scha­tul­len flie­ßen könn­ten. Gera­de die Stadt­staa­ten könn­ten also von einer Her­aus­nah­me der Grund­steu­er aus dem Finanz­aus­gleich in beson­de­rer Wei­se pro­fi­tie­ren – dies aller­dings nur im Rah­men einer refor­mier­ten Grund­steu­er, über die sich auch die Boden­ren­ten abschöp­fen las­sen.
Die Her­aus­nah­me der Grund­steu­er aus dem Län­der­fi­nanz­aus­gleich – z. B. auf Grund­la­ge des Uni­ons-Vor­schla­ges – könn­te auch die Grund­la­ge für eine län­der­spe­zi­fi­sche Rege­lung der Grund­steu­er dar­stel­len (bzw. eine län­der­spe­zi­fi­sche Öff­nungs­klau­sel in einem bun­des­ein­heit­li­chen Grund­steu­er­ge­setz). Dies alles wäre auch ein wich­ti­ger Schritt in Rich­tung Wett­be­werbs­fö­de­ra­lis­mus.

Damit ist frei­lich noch nichts über den kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich gesagt, der län­der­spe­zi­fisch gere­gelt ist. Auch hier soll­te die Grund­steu­er grund­sätz­lich her­aus­ge­nom­men wer­den – dies wäre aber Sache der Län­der.

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